Paul Leroy-Beaulieu

Livre I - Chapitre Cinq

La nature de l’État

Qu'est-ce que l'État ? Question assez embarrassante à résoudre. On connaît la belle conférence de M. Renan sur ce thème : Qu'est-ce qu'une nation ? La nature et l'essence de l'État ne sont pas moins difficiles à démêler.

Il ne faut pas chercher la réponse dans une conception purement philosophique. L'examen seul des faits historiques, de l'évolution humaine, l'étude attentive chez les divers peuples de la façon dont vit, se meut et progresse la société́, peuvent permettre de discerner avec quelque netteté́ l'État concret, très divers, d'ailleurs, suivant les pays et suivant les temps.

[…]

L'État concret, tel que nous le voyons fonctionner dans tous les pays, est un organisme qui se manifeste par deux caractères essentiels, qu'il possède toujours et qu'il est seul à posséder : le pouvoir d'imposer par voie de contrainte à tous les habitants d'un territoire l'observation d'injonctions connues sous le nom de lois ou de règlements administratifs ; le pouvoir, en outre, de lever, également par voie de contrainte, sur les habitants du territoire, des sommes dont il a la libre disposition.

L'organisme de l'État est donc essentiellement coercitif : la contrainte se manifeste sous deux formes, les lois et les impôts. Le pouvoir législatif ou réglementaire et le pouvoir fiscal, l'un et l'autre accompagnés de contrainte, soit effective, soit éventuelle, c'est là ce qui distingue l'État.

Que l'organisme qui possède ces pouvoirs soit central ou qu'il soit local, c'est toujours l'État. Les autorités provinciales, les autorités municipales, détenant, par délégation ou par transmission lointaine, le pouvoir réglementaire et le pouvoir fiscal, sont tout aussi bien l'État que l’organisme central.

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L’inventivité des associations sociales

Dans presque tous les ordres de l'activité́ humaine, on aperçoit des groupements libres d'individus se chargeant à l'origine d'organiser divers services d'intérêt général, que l'État ensuite, au bout de bien des siècles parfois, régularise.

Ainsi pour la viabilité : dans un intérêt militaire, les États, soit anciens, soit modernes, ont exécuté́, avant le XVIII siècle, quelques rares chaussées. Ils s'acquittaient par là non d'une fonction économique, mais d'une fonction stratégique. Les associations privées faisaient le reste : les bacs, créés par ces confréries spéciales, qui, dans le Midi notamment, étaient appelées pontifices, les routes à péage en Angleterre et dans bien d'autres contrées, les ponts à péage aussi, instruments primitifs si l'on veut, mais qui ont de longtemps précédé́ les travaux publics accomplis au moyen d'impôts, les ports mêmes et les docks, œuvres de compagnies, fondés et entretenus suivant le principe rigoureusement commercial, toutes ces créations spontanément écloses ont laissé́ encore aujourd'hui, surtout dans la Grande-Bretagne et, par un singulier contraste, dans quelques pays primitifs, des traces intéressantes. La seule route qui existe en Syrie, celle de Beyrouth à Damas, est l'œuvre et la propriété, suffisamment rémunératrice, d'une compagnie privée, d'une société́ française.

Des entreprises qui, par leur caractère encore plus éminemment désintéressé, semblent répugner à l'initiative privée, ont cependant, bien des fois, été accomplies par elle avec un éclatant succès. Stuart Mill classait encore parmi les œuvres qui revenaient de droit et de fait à l'État les explorations scientifiques. Pourrait-il se prononcer aujourd'hui ? Même il y a trente ans, il eût dû se montrer plus circonspect. Il oubliait que le doyen et le plus remarquable peut-être des voyageurs de l'Europe, Marco Polo, était un fils et neveu de négociants, qui accompagna son père et son oncle dans un voyage de commerce à la cour du grand khan des Mogols, et de là se répandit dans toute l'Asie. Il ignorait surtout notre incomparable René Caillié [un explorateur français], qui, sans aucunes ressources et aucun appui, traversa, au début de ce siècle, le coin redoutable de l'Afrique nord-occidentale, du Sénégal au Maroc, en passant par Tombouctou, tournée hasardeuse qui ne fut refaite qu'un demi-siècle après par un jeune voyageur allemand.

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Ce que je veux démontrer, c'est que, parmi les attributions que certains théoriciens étourdis revendiquent pour lui comme un monopole, il en est beaucoup qui ont pu et qui peuvent encore être exercées de la façon la plus heureuse par les groupements libres, soit des hommes riches, soit des hommes instruits, soit des hommes dévoues, soit des hommes curieux, soit de ceux qui mettent en commun une parcelle de richesse, de dévouement, d'instruction et de curiosité́.

Bien loin que l'État soit à l'origine de toutes les grandes œuvres d'utilité générale, on constate, au contraire, historiquement, que les associations libres on constamment prêté leur outillage à l'État pour les services les plus incontestablement dévolus à ce dernier.

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L'exposé historique auquel nous nous sommes livré laisse sans doute subsister une grande difficulté : puisque la plupart des attributions, aujourd’hui considérées comme essentielles à l'État, ne lui ont pas appartenu primitivement, qu'elles sont restées longtemps dans la main de particuliers ou d’associations libres, qu’elles ne sont échues à l’État que graduellement par la lente application du principe de la division du travail, la grande collectivité́, armée du pouvoir de contrainte, étant plus capable de les généraliser que les petites collectivités spontanées et variables qui ne possèdent guère que le pouvoir de persuasion, comment fixer, soit dans le présent, soit dans l'avenir, la limite des attributions de l'État.

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La première observation dont il est impossible de n'être pénétré́, c'est que l'État est absolument dépourvu de l'esprit d'invention.

L'État est une collectivité́ rigide, qui ne peut agir qu'au moyen d'un appareil compliqué, composé de rouages nombreux, subordonnés les uns aux autres ; l'État est une hiérarchie, soit aristocratique, soit bureaucratique, soit élective, où la pensée spontanée est assujettie, par la nature des choses, à un nombre prodigieux de contrôles. Une pareille machine ne peut rien inventer.

L'État, en effet, n'a rien inventé et n'invente rien. Tous les progrès humains ou presque tous se rapportent à des noms propres, à ces hommes hors cadre que le principal ministre du second empire appelait “des individualités sans mandat.”

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En disant que l’État manque essentiellement de la faculté́ d'invention et de l'aptitude à l'application prompte des découvertes, nous n'avons pas l'intention de le dénigrer, de l’offrir en pâture aux a sarcasmes. Nous constatons simplement sa nature, qui a des mérites différents, opposés.

Au point de vue social aussi, l'État ne sait rien découvrir : ni la lettre de change, ni le billet à ordre, ni le chèque, ni les opérations multipliées des banques, ni le clearing house, ni les assurances, ni les caisses d'épargne, ni ces divers modes ingénieux de salaire que l'on appelle participation aux bénéfices, ni les sociétés coopératives, ne sortent de la pensée ou de l'action de l'État : toutes ces combinaisons ingénieuses surgissent du milieu social libre.

Qu'est donc l'État ? Ce n'est pas un organe créateur, loin de là. C'est un organe critique, un organe de généralisation, de coordination, de vulgarisation. C'est surtout un organe de conservation.

L'État est un copiste, un amplificateur ; dans ses copies et ses adaptations des entreprises privées, il a bien de chance de commettre quelques erreurs ou de multiplier à l’infini celles qui se trouvaient dans l’original dont il s’éprend.

Il intervient après les découvertes, et il peut alors leur prêter un certain concours. Mais il peut aussi les étouffer : dans l'intervention de l'État, qui peut être parfois bienfaisante, il y a toujours à craindre cet élément capricieux, brutal, accapareur, ce quia nominor leo. Il possède, en effet, un double pouvoir, qui est une terrible force, la contrainte légale et la contrainte fiscale.

De ce que l'État est ainsi absolument destitué de la faculté́ d'invention, de ce qu'il possède seulement, dans des mesures très variables, l'esprit d'assimilation et de coordination, il résulte que l'État ne peut être le premier agent, la cause principale du progrès dans la société́ humaine ; il ne saurait jouer le rôle que d'un auxiliaire, d'un agent de propagation, qui risque toutefois, par une présomption maladroite, de se transformer en un agent de perturbation. Il descend ainsi du trône où on voulait l'élever.

Il en résulte encore que l'État n'est pas la plus haute personnalité́, ainsi que le prétend M. de Stein [*]; c'est la plus vaste personnalité́, non la plus haute, puisque le plus merveilleux attribut de l’homme, l’invention, lui fait défaut.

[* Lorenz von Stein écrit que « l’État est la communauté des hommes élevée à une personnalité́ autonome et agissant par elle-même. L'État est la plus haute forme de la personnalité́… La tâche de l'État est idéalement indéfinie » (Lorenz von Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, second édition, pages 2 et 6).

Livre II – Chapitre Premier

Nature de l’État moderne

Un appareil de coercition, soumettant tous les citoyens à la double contrainte de la loi qui règle certains actes de leur vie et de l'impôt qui prélève une forte partie de leurs ressources; une machine, nécessairement compliquée en proportion de l'extension et de la variété́ des tâches auxquelles on la destine, comprenant un nombre généralement croissant de rouages superposés ou enchevêtrés, ne pouvant agir, sous peine de se détraquer, qu'avec lenteur et uniformité́, voilà̀ ce qu'est essentiellement l'État, dès que la société́ a franchi les premières étapes de la barbarie.

Nous avons reconnu que, par sa nature, cet organisme manque de l'un des plus beaux attributs qui soient échus à l'homme : l'esprit d'invention.

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Quels que soient les rouages gouvernementaux, l'opinion publique, chez tous les peuples chrétiens, obéit aujourd'hui aux mêmes impulsions générales : l'idée que la volonté du grand nombre fait la loi, que les forces gouvernementales doivent être employées autant que possible à soulager les classes laborieuses, un certain dédain de la tradition, une confiance naïve dans les changements législatifs. Telle est l'atmosphère sociale où se meuvent les peuples modernes occidentaux.

Livre II – Chapitre Deuxième

Des caractères généraux de l'État moderne découlent des conséquences graves. Il est absurde que la plupart des gens qui traitent du rôle de l'État les passent sous silence.

La première, c'est que l'État moderne sortant, des par délégations à courte échéance, de la masse des citoyens, non seulement n'est pas en principe plus intelligent qu'eux, surtout que les plus éclairés d'entre eux, mais qu'il est assujetti à tous les préjugés successifs qui dominent le genre humain et qui l'entraînent : il est la proie tour atour de tous les engouements (fads, passions).

L'électeur moderne ressemble assez au pauvre diable que le sergent racoleur happait autrefois dans un carrefour, qu'il grisait de promesses et de vin, et auquel il faisait signer un engagement pour l'armée. Ce sont les mêmes procédés que l'on emploie. Ainsi l'État moderne représente en général, élevé́ à sa plus haute puissance, l'engouement momentané́ de la majorité́ de la nation.

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En théorie, l'État représente l'universalité des citoyens ; l'État est donc théoriquement l'être impartial par excellence. Or, dans l'État moderne, cette impartialité́ est une pure illusion ; elle n'existe pas, elle ne peut pas exister. Les monarchies absolues et incontestées peuvent prétendre à cet idéal de la souveraine impartialité ; il n'est guère possible qu'elles l'atteignent complètement ; mais il n'y a rien dans leur constitution même qui les en éloigne. Au contraire, constitutionnellement l'État moderne, l'État reposant sur l'élection, ne peut pas être impartial : cela est contraire à sa définition même, puisqu'il est le gouvernement d'un parti.

L'État, tel que le conçoivent aujourd'hui les peuples occidentaux, est le mandataire réel, non pas de l'universalité́ des citoyens, mais de la simple majorité́, en général d'une faible majorité́, instantanée, momentanée, précaire, variable. Non seulement c'est un parti au pouvoir, mais un parti toujours menacé par le parti rival, craignant toujours de perdre ce pouvoir qu'il a difficilement conquis. Or, ce ne sont pas seulement des idées, des sentiments, ce sont aussi des intérêts qui, dans nos âpres sociétés contemporaines, peuvent être favorisés par la possession du pouvoir.

Un ministre célèbre, grand théoricien, disait un jour que la politique n'est pas l'œuvre des saints. Devançant cet aveu, l'Écriture, toujours si merveilleusement perspicace, a assigné aux violents la conquête même du ciel : violenti rapiunt illud. La violence dans les luttes politiques modernes se dissimule le plus souvent sous la ruse et l'intrigue, mais la partialité reste. Elle est encore accrue par un des effets de ce principe si actif, la division du travail et la spécialisation des professions. La conduite des affaires d'État devient un métier, non pas gratuit ; on vit de l'État, comme on vit de l'autel ; mais il y a partout deux personnels rivaux, sinon trois ou quatre, qui se disputent cette pitance, l'un jeûnant pendant que l'autre se repaît, chacun ayant sa clientèle et tenu de la satisfaire.

Ainsi, l'État moderne, que les philosophes et les abstracteurs considèrent comme la plus désintéressé de toutes les personnalités, est, en fait, voué à la partialité, à la partialité sans relâche. Quelques hommes d'État, d'un esprit élevé́, d'un cœur personnellement détaché́ des intérêts purement pécuniaires, peuvent essayer d'échapper à cette tendance ou de la modérer ; ils n'y réussissent guère, ils sont obligés de faire de constants sacrifices au parti qui les a portés et qui les soutient ; s'ils ne sont pas partiaux par inclination, ils sont obligés de le devenir par tactique et avec résignation.

Si l'on s'en tenait à la simple théorie, on croirait aussi que l'État est la personnalité la moins pressée qui soit, celle qui, pour l'exécution de ses volontés, a devant elle le temps le plus étendu, qui peut ne pas se hâter, faire tout avec mesure et avec poids. C'est encore là une erreur. Les détenteurs de l'État moderne sont des détenteurs précaires ; ils savent qu'ils n'auront que deux, trois ou quatre ans, rarement sept ou huit, pour exécuter leurs plans, pour satisfaire leur parti. Des ministères de dix, quinze ou vingt années, comme ceux de Sully, de Richelieu, de Colbert, de Louvois, sont dehors de leurs visées. Il faut qu'ils agissent vite, sans hésitation, sans repos, sinon le rival qui les talonne, le successeur présomptif, qui est l'ennemi, les surprendra, les renversera avant qu'ils aient rien fait. De là cette activité́ papillonne qui effleure tout à la fois, qui s'étourdit de son perpétuel bourdonnement.

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Nous n'avons pas épuisé l'énumération de tous les traits particuliers qui caractérisent l'État moderne et qui influent sur tous ses actes. L'un de ces traits les moins connus, et dont les conséquences sont les plus graves, c'est la façon générale dont l'État moderne, l'État électif, conçoit les intérêts de la société, et dont il cherche par conséquence à les satisfaire.

Par suite de son origine, qui est l'élection incessante, toujours disputée et à peu près indécise, l'État moderne ne conçoit presque jamais les intérêts sociaux sous leur forme synthétique ; il ne les aperçoit que morcelés, dans la situation d'antagonisme les uns avec les autres. Il n'a, pour ainsi dire, jamais en vue que des intérêts particuliers ; l’intérêt absolument collectif lui échappe. Il se figure, comme le vulgaire, que l'intérêt général n'est que la somme des divers intérêts particuliers, ce qui est une proposition d'ordinaire vraie, mais qui ne peut pas être toujours admise sans réserve.

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Ainsi qu'il est plus frappé des intérêts particuliers que de l'intérêt synthétique de la nation, l'État moderne, par les mêmes raisons d'origine et de pouvoir précaire, est aussi plus sensible aux intérêts immédiats et présents qu'à un intérêt plus grand, mais différé ou lointain. En cela il est en contradiction avec une des plus importantes missions de l'État, qui est de préserver l'avenir, même l'avenir fort éloigné.

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J'arrive à la dernière des faiblesses de l'État, quel qu'il soit moderne ou ancien, républicain ou monarchique, tempéré́ ou despotique. L'État est soustrait aux conditions de la concurrence, la plus énergique de toutes les forces sociales, celle qui tend le plus au perfectionnement de la société et de l'individu. Avec ce double pouvoir de contrainte légale et de contrainte fiscale qui lui est dévolu, l’État, quand il agit sur le territoire de la nation, n'a pas à redouter qu'on le supplante, qu’on l’annule, qu’on le supprime. Étant une personnalité sans rivale, puisqu'il est la seule de son espèce, il est à l'abri de cette éviction, de cet anéantissement, auxquels sont exposés les individus ou les associations libres qui remplissent mal ou médiocrement leur tâche.

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Nous avons énuméré les principales faiblesses, soit de l’État en général soit de l’État moderne. Voilà pour lui bien des causes de modestie. S'il faisait chaque soir, en l'absence de tout flatteur, dans le recueillement qui lui est interdit, son examen de conscience, il devrait juger qu'il a bien des défauts, que sa nature est pleine de contradictions, d'incohérences, qu'il doit se montrer prudent, réservé, limiter son action à ce qui est indispensable. Mais non, l’État moderne est présomptueux, comme les enfants, comme les victorieux ; ceux qui le détiennent sortent s’une lutte acharnée, sans cesse renouvelée ; ils ont des sentiments de triomphateurs, ils ont aussi l'emportement des détenteurs précaires.